L’application des lois en France : entre promesses législatives et réalités exécutives

Alors que les députés doivent légiférer à la hâte, l'exécutif prend tout son temps pour publier les décrets.
Alors que les députés doivent légiférer à la hâte, l'exécutif prend tout son temps pour publier les décrets.

Sous la XVIe législature, un phénomène préoccupant se dessine : sur les 103 lois votées, une portion significative reste en suspens, faute de décrets d’application et d’échéanciers clairs. Cette situation soulève des questions sur l’efficacité législative.

Les données chiffrées de la XVIe législature : un tableau révélateur 

Depuis le début de la XVIe législature, 104 lois ont été promulguées. 44 n’ont pas besoin de décrets d’application : il s’agit souvent des projets de ratification d’accords internationaux. Dans le détail, 34 sont des projets de ratification et 10 sont des textes sans nécessité de décrets.  

Sur les 60 restantes, 23 n’ont pas d’échéancier défini dans Légifrance, ce qui signifie qu’aucun calendrier n’a été établi pour la publication des décrets, indispensables à leur application. Parmi les lois les plus récentes, il y a la loi immigration, qui a été ajoutée dans le tableau ce lundi 29 janvier 2024, celle sur la valorisation des secrétaires de mairie du 30 décembre 2023 et cela va jusqu’au 7 juillet 2023, avec la loi sur la majorité numérique et la haine en ligne. Notons que ce dernier texte est un cas particulier, car nécessite des discussions avec l’Union européenne. 

Toujours sur ces 60 lois, 11 disposent d’un échéancier, mais les décrets sont toujours en attente. Le texte le plus ancien concerné est celui sur la Polynésie française. Il est à souligner que les lois de finances — à l’exception de la loi de finances rectificatives pour 2022 — attendent aussi des décrets d’application, tout comme les lois de financement de la sécurité sociale. 

Seules 7 lois sur 60 ont vu l’ensemble de leurs décrets d’application publiés. 

Absence d’échéanciers

Un échéancier législatif sert de feuille de route pour la mise en œuvre des lois. Il précise les dates prévues pour la publication des décrets d’application, essentiels pour la mise en pratique des mesures législatives. Par exemple, dans le secteur du logement, la précision des modalités d’application dépend de ces décrets, souvent annoncés comme devant être fixés par un décret en Conseil d’État. L’absence d’échéancier laisse ainsi les professionnels et les citoyens dans l’incertitude, incapables d’anticiper les changements et les adaptations nécessaires.

Méthode de calcul avantageux

Le baromètre de l’application des lois indique un taux moyen d’application des lois de 59 % et un taux d’application des mesures de 52 %. Mais, il y a un hiatus et il convient de descendre sur la page pour avoir des données un peu plus fines. 

En effet, en regardant attentivement le baromètre, on constate que les lois n’appelant pas de décret d’application sont comptées en 100 %. Or, 44 n’ont pas besoin de décrets, uniquement d’une simple promulgation au Journal officiel. 

Sur les 60 restantes, seules sept lois sont pleinement effectives. Soit 11,66 %. Même en étant généreux et en ne prenant en compte que les textes pour lesquels, l’échéancier est en ligne, on tombe à une application des lois de 46 %. 

Incuries administratives aux conséquences cruelles

Le retard ou l’absence de décrets d’application a des répercussions tangibles. Par exemple, la loi instaurant une aide universelle d’urgence pour les victimes de violences conjugales reste incomplète, faute de décrets précisant les modalités d’application et la date d’entrée en vigueur. Ce retard a des répercussions dommageables, dans le contexte des violences conjugales où la mise en place tardive de mesures de protection peut avoir des issues fatales. 

La sénatrice Valérie Létard avait déposé une proposition de loi le 6 septembre 2022. Elle est adoptée au Sénat le 20 octobre 2022. Le texte est rapidement transmis à l’Assemblée nationale. Il est examiné les 14 et 16 décembre 2022 en commission des affaires sociales, puis le 16 janvier 2023 en séance publique. La proposition de loi est adoptée à l’unanimité. Elle est promulguée le 28 février 2023. Elle nécessite quatre décrets pour s’appliquer pleinement. Deux seront pris le 24 novembre 2023. Deux sont toujours manquants. Celui portant sur l’article 7 est sans conséquence, puisqu'il porte sur la date d’entrée en vigueur de loi et que cette dernière indique « au plus tard, neuf mois après sa promulgation ». 

Mais, c’est le décret, pour l’article L. 214-17 du Code de l’action sociale et des familles, qui pose un problème. Il porte sur les modalités d’application de l’aide universelle d’urgence pour les personnes victimes de violences conjugales. L’échéancier, mis à jour le 28 novembre 2023, prévoyait une « publication envisagée début octobre 2023 ».

Plus mauvaise note depuis la XIIe législature

L’année 2023 marque un point bas historique en matière d’application des lois en France, avec un taux d’application tombant à 50 %, le plus faible depuis la XIIe législature. Cette tendance alarmante remet en question l’efficacité et l’impact réel des décisions prises par le Parlement. À quoi bon mobiliser les parlementaires en permanence, si le Gouvernement est incapable de faire rédiger les décrets ?

De l’inaction, de l’inaction, de l’inaction

Dans un contexte dans lequel le nouveau Gouvernement de Gabriel Attal affiche une rhétorique axée sur l’action et l’efficacité, les retards observés dans la mise en application des lois votées par le Parlement soulèvent des questions de cohérence. En dépit des déclarations publiques d’un engagement à transformer et à dynamiser l’action gouvernementale, la réalité suggère une difficulté à mobiliser les rouages de l’administration pour concrétiser ces ambitions. Faut-il y voir un manque d’autorité de l’ancienne Première ministre ? Si une ancienne haut-fonctionnaire n’a pas réussi à imposer une certaine efficacité au sein de son administration, Gabriel Attal y arrivera-t-il ?

L’une des responsabilités clés en matière de suivi législatif incombe à la Direction de l’Information Légale et Administrative (DILA), une institution sous la tutelle directe du Premier ministre. La DILA est chargée de l’établissement des échéanciers de décrets, un rôle essentiel pour assurer une transition fluide des lois votées vers leur application effective. L’inertie observée dans cette fonction essentielle met en lumière un fossé apparent entre les promesses de réformes et de résultats immédiats du gouvernement et sa capacité à mobiliser ses propres structures administratives pour mettre en œuvre ces réformes.
Le Gouvernement sera-t-il capable d’aligner sa communication et ses déclarations d’intention avec l’action ?

Pression sur les parlementaires

La dynamique actuelle entre le Gouvernement et le Parlement, particulièrement sous la XVIe législature, met en lumière une contradiction flagrante. D’un côté, les députés sont soumis à une pression intense pour légiférer rapidement, avec des séances prolongées et fréquentes, y compris nocturnes, ainsi qu’une utilisation frénétique de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution pour limiter les débats. Cette exigence de rapidité est souvent justifiée par le besoin de répondre aux attentes des citoyens pour des résultats immédiats et tangibles.

Cependant, cette urgence imposée au législateur se heurte à un paradoxe majeur : l’incapacité du Gouvernement à exécuter sa part du processus, à savoir la rédaction et la publication des décrets d’application. Cette inaction crée un gouffre entre les lois adoptées dans l’urgence et leur mise en pratique effective, remettant en question l’efficacité globale du processus législatif.

L’ironie de cette situation est palpable : alors que les députés sont poussés à adopter des mesures législatives dans des délais extrêmement courts, le Gouvernement, de son côté, semble incapable de suivre le rythme qu'il s'est astreint en matière de finalisation des textes réglementaires.