Loi spéciale : pourquoi l’Espagne arrive à fonctionner sans budget (et pas nous) ?
C’est une petite musique que l’on entend régulièrement : pourquoi est-ce si dramatique de ne pas arriver à faire voter un budget en France, alors que l’Espagne arrive à fonctionner ? Ainsi, Paul Vannier, en février 2025, avait dit : « Il n’y avait aucune urgence à adopter un mauvais budget. En décembre, nous avons voté une loi spéciale permettant de faire face aux besoins du pays pendant plusieurs mois. L’Espagne fonctionne ainsi depuis trois ans sans difficulté aucune. »
Sauf que comparaison n’est pas raison et que le système espagnol est totalement différent.
Un cadre constitutionnel aux articulations différentes
Tous les lecteurs d’Arcadie l’ont compris : notre système juridique est plutôt rigide et ne permet pas réellement de créer des fantaisies budgétaires. L’article 134 alinéa 4 de la Constitution espagnole indique : « Si la loi de finances n’est pas adoptée avant le premier jour de l’exercice budgétaire correspondant, on considérera que le budget de l’année précédente est automatiquement prorogé jusqu’à l’adoption du nouveau budget ». Dès lors, dès qu’il est pris acte d’un désaccord, il n’y a pas de blocage, la solution est automatique.
L’article 38 de l’équivalent espagnol de la loi organique relative aux lois de finances organise la prolongation des budgets généraux de l’État.
Autre outil à la disposition du gouvernement espagnol : les décrets-lois, équivalents de nos ordonnances, et les décrets royaux, qui sont de simples décrets avec la signature du roi, qui permettent de faire passer certaines mesures, comme le montre la jurisprudence constitutionnelle et administrative espagnole.
Ainsi, contrairement à la France, les mécanismes sont plus souples.
Par ailleurs – et cet élément est essentiel – l’Espagne repose sur un système de communautés autonomes.
Un Parlement, des Parlements
On a tendance à l’occulter lorsque l’on compare la situation française et la situation espagnole, mais le pays est très fortement décentralisé. Les articles 156 à 158 de la Constitution espagnole consacrent l’autonomie financière des communautés autonomes et chaque communauté dispose de son propre Parlement, qui vote son propre budget, avec ses propres recettes et ses propres dépenses. Il existe même une loi organique relative aux lois de finances des communautés autonomes.
La seule limite est qu’il ne doit pas y avoir de double imposition et pas de création d’impôt relevant du pouvoir fiscal exclusif de l’État. C’est le cas, par exemple, des taxes sur le carburant. Les communautés ne doivent pas non plus rompre l’unité nationale.
Il n’existe pas de liste à proprement parler des taxes qui seraient du ressort exclusif de l’État et d’autres, du ressort des communautés, mais il y a des principes généraux et une jurisprudence abondante.
En 2025, quatre communautés autonomes sont passées par la prolongation : la Catalogne, l’Aragon, Castille-et-León et l’Estrémadure. Les communautés de Valence, Murcie et les Baléares ont adopté un budget avec un peu de retard.
Contrairement à la France où les collectivités territoriales sont totalement subordonnées à l’État sur le plan financier, les communautés autonomes peuvent gérer par elles-mêmes un grand nombre de sujets.
Une économie plus indépendante de la machine étatique
Pourquoi l’Espagne arrive à fonctionner sans budget de l’État ? Les principaux moteurs de son économie ne dépendent pas d’une loi de finances. C’est le secteur du tourisme, des PME, des services.
On l’oublie aussi, mais l’Espagne est bénéficiaire net de fonds européens, ce qui lui permet de continuer à fonctionner sans difficulté.
Comme on l’a vu, la décentralisation du pays est aussi budgétaire, ce qui rend plus faciles certaines actions. Les communautés autonomes servent d’amortisseur économique.
Qu’en est-il de la fonction publique ? Il y a un principe général en cas de prorogation de budget : la masse salariale est gelée. Néanmoins, si un fonctionnaire part à la retraite, il est remplacé. Car le gel de la masse salariale fonctionne dans les deux sens. On ne peut pas créer 10 000 nouveaux postes, mais on ne peut pas en supprimer non plus. On ne peut donc pas faire de modification structurelle et cela change tout.
Autre très grande différence avec la France : l’Espagne pratique beaucoup moins de politiques à guichet budgétaire annuel.
Le budget social : l’autre grande différence
Il n’existe pas en Espagne d’équivalent de la loi de finances de la Sécurité sociale. C’est inclus dans leur loi organique relative aux lois de finances. Leur système est plus éclaté que le nôtre et beaucoup plus décentralisé. Les droits sociaux reposent sur des lois permanentes et non sur des textes budgétaires.
La santé et l’action sociale sont décentralisées et les prestations sociales, moins nombreuses qu’en France, ne dépendent pas d’un vote budgétaire annuel.
Ce qu’il faut retenir, c’est que la différence de structure étatique entre l’Espagne et la France rend moins difficile l’absence de budget de l’État grâce à une très forte décentralisation. Dans le cas français, les parlementaires devront retourner plancher sur le budget dès la première semaine de janvier 2026. Quant aux Espagnols, politiquement, ils ne pourront pas indéfiniment sauter l’obstacle, même si légalement, il n’y a pas de limite à la prorogation.
La photo d’illustration représente le Parlement des Baléares, installé à Palma de Majorque.
